La inflación normativa en salud y discapacidad

Nuestro país cuenta con un sistema socializado para la cobertura de costos de tratamiento y prestaciones en discapacidad, que surge de dos normas que están fundadas en una perspectiva sistémica sobre los costos de atención. El mismo genera bastantes litigios, debido a que, en muchos casos, los usuarios necesitan interponer una acción de amparo para acceder a la prestación deseada. Más allá de los muchos aspectos para debatir, aquí plantearé, brevemente, una anomalía legislativa con respecto a ese sistema, la sanción de una ley del Congreso de la Nación por cada patología.

Como ejemplo, mencionaré a la reciente Ley Nº 27.552, sancionada durante este año 2020, que declara de interés nacional la lucha contra la fibrosis quística de páncreas o mucoviscidosis. La declaración en sí misma es inocua, pero muchas de las prescripciones de la ley resultan inconstitucionales. Se puede tratar de una noble intención, pero los medios elegidos no son los idóneos. Esta patología crónica es de origen congénito y ataca al funcionamiento de los pulmones y el sistema digestivo. Se la considera como una enfermedad poco frecuente por la cantidad de casos en el mundo y tiene consecuencias mortales. La distribución gratuita de los medicamentos puede ser una intención loable, sobre todo porque se trata de un tratamiento oneroso. Sin embargo, la inclusión de ese compromiso en una ley nacional no es la técnica más correcta para ello, ya que con una resolución ministerial se podrían asignar las partidas para esa cesión gratuita.

Es materia discutible si es una medida proporcionada y razonable que la gratuidad sea universal, cuando es muy posible que muchas de las familias de pacientes de fibrosis quística cuenten con recursos para sufragar ese gasto. Además, esta norma se interna en detalles acerca de cómo debe realizarse esa compra por parte del Estado, modificando procedimientos. También, se superpone con las regulaciones sobre prestaciones en discapacidad que ya existían, y avanza sobre incumbencias de las provincias, violando el federalismo en materia de legislación que impone el artículo 121 de la Constitución Nacional.

Otra anomalía de la Ley Nº 27.552 es que pretende modificar la forma de emisión del Certificado Único de Discapacidad. Así, prescribe que el Ministerio de Salud de la Nación gestione un Certificado Único de Discapacidad de por vida para quienes tengan esta patología. Esto viola lo que dispone la Ley Nº 25.504, que establece otros parámetros y procedimientos para la tramitación de estos certificados, de acuerdo a criterios internacionales. El texto de la Convención sobre las Personas con Discapacidad, asume que la discapacidad no puede ser equiparada de forma automática a la patología, que la evaluación requiere de una interrelación con barreras del entorno.[1] Por ello, para determinar si hay discapacidad, interviene un equipo interdisciplinario que utiliza las pautas de la Clasificación Internacional sobre el Funcionamiento de la Salud y la Discapacidad (CIF). De esta contradicción, podríamos derivar la inconstitucionalidad de esa prescripción.

El sistema de seguro de salud argentino contempla para las obras sociales un complejo mecanismo de recupero de los gastos por terapias o medicamentos brindados ante enfermedades de baja incidencia y alto costo, como también por prestaciones en discapacidad. Este sistema surge de dos normas sancionadas a finales del año 1988, la Ley Nº 23.660 y la Ley Nº 23.661. En 1997, se sancionó la Ley Nº 24.901, que crea el actual sistema de prestaciones básicas a favor de las personas con discapacidad. El Estado participa en el sostenimiento y financiamiento del sistema, por lo cual es trascendente asumir que esta socialización de costos implica un enorme esfuerzo fiscal[2]. Así pues, se debe cuidar tanto la gestión y la transparencia del sistema. Recordemos que nuestro país tomó una peculiar decisión con el sistema de obras sociales, al ponerlo en manos de los dirigentes sindicales. Ello se concretó con la creación de las obras sociales, a través de la Ley Nº 18.610 en el año 1970, durante la dictadura militar del General Juan Carlos Onganía y con el apoyo entusiasta de la burocracia sindical.

En síntesis, no es consistente la idea de sancionar una ley específica por cada patología. Hay que comprender la posición angustiante de los familiares de personas con fibrosis quística de páncreas o mucoviscidosis, así como la de quienes sufren otras patologías. Pero, los legisladores y sus nutridos equipos de asesores, deberían saber que esta clase de inconsistencias, erosionan la legitimidad y la eficacia del sistema de prestaciones para las personas con discapacidad. Pues, aunque no se equipare a la discapacidad con enfermedad, finalmente, los fondos para los tratamientos provienen del sistema sanitario y del sistema de la seguridad social.

[1] La perspectiva social de la definición de discapacidad ha sido uno de los estandartes levantados por el movimiento asociativo en materia de discapacidad (Seda, J. “Discapacidad y derechos. Impacto de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad” Buenos Aires, Jusbaires, 2017, pp. 21-33).

[2] El propósito se expone como una derivación de una antigua noción aristotélica de justicia distributiva, cuya finalidad sería la de permitir el acceso a prestaciones médicas cada vez más costosas.

Por Juan Antonio Seda