La Matanza ¿avanza hacia la división?
En la división política de la Provincia de Buenos Aires, La Matanza es el partido más extenso y más poblado; en tanto aglomerado urbano, posee una rica historia y una dinámica muy particular que da sentido de pertenencia y singularidad a la identidad matencera. Por otra parte, su amplio territorio refleja también un fenómeno social que obliga a repensar la división del territorio y la descentralización administrativa: se trata de una amplia desigualdad en el acceso a los recursos de los habitantes de los diferentes cordones, según su distancia a la cabecera del distrito y a las rutas de acceso al ejido urbano.
En los procesos de urbanización, la problemática del ordenamiento territorial está asociada a las limitaciones en recursos disponibles para satisfacer las necesidades sociales, culturales, económicas y ambientales de una comunidad. Este trabajo se orienta en ese sentido y se propone exponer algunas características del Partido de La Matanza, comentar los múltiples proyectos de división territorial que se han debatido a lo largo de la historia del distrito, la necesidad y características del proyecto actual de división, y su viabilidad.
Sobre el Partido de La Matanza
Ubicado geográficamente en el centro-oeste del Gran Buenos Aires, el partido de La Matanza es, como se indicó, el más extenso de la provincia: su superficie es de 326 km2 y está compuesto por quince localidades (en orden decreciente según su extensión, éstas son: Virrey del Pino, González Catán, Gregorio de Laferrere, Isidro Casanova, Ciudad Evita, San Justo, Rafael Castillo, 20 de Junio, La Tablada, Ramos Mejía, Villa Madero, Villa Luzuriaga, Lomas del Mirador, Aldo Bonzi y Tapiales). Limita al noroeste con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, al sudoeste con Cañuelas y Marcos Paz, al sudeste con los partidos de Lomas de Zamora y Esteban Echeverría, y al noroeste con Marcos Paz, Merlo, Morón y Tres de Febrero.
En términos de población, en La Matanza se radican 1.775.816 habitantes, según datos del Censo 2010 realizado por el INDEC, lo cual representa más del 10% del total de la provincia (15.625.084 habitantes) y una densidad estimada de 5447 hab/km2, dato que, por supuesto, variará según las localidades y según la regionalización que se tome del partido. En cuanto a sus características, el 49% son varones y el 51% son mujeres; esto representa un índice de masculinidad (que indica la cantidad de varones por cada 100 mujeres) de 95,3.
En cuanto a indicadores de empleo, se estima para La Matanza que el total de ocupados es de 400.000 y el de desocupados y subocupados asciende al 32% de la población económicamente activa (el 64% de la población es mayor de 18 años): de estos indicadores es posible decir que hay un importante grado de actividades económicas marcadas por la informalidad.
Acerca de los datos de pobreza, las estadísticas indican un 15,6% de la población de La Matanza con necesidades básicas insatisfechas (NBI), según el Censo 2010, cuya concentración aumenta a medida que se aleja su localización hacia los llamados cordones urbano más alejados de la ciudad capital.
Así, en lo que respecta al acceso a los servicios de salud, cabe señalar que en lo que respecta a la atención hospitalaria, el partido desde hace muchos años no amplía la oferta de este servicio y el crecimiento de la población hace que se deterioren los indicadores de acceso y disponibilidad; de acuerdo a las características demográficas y socioeconómicas que presenta la población del Partido La Matanza, los grupos de población en la actualidad revelan altas tasas de mortalidad y morbilidad, situación que exige contemplar el acceso adecuado al servicio de salud pública (Massera, 2008).
En los análisis sobre la demanda sobre el sistema de salud (PNUD, 2009), se observa que la respuesta que tiene que dar el subsistema público es alta: la mitad de la población del Municipio no tiene cobertura proveniente ni de los servicios prepagos (al que accede solo el 6% de la población) ni del de obras sociales, aunque esta situación difiere según la población y su localización en los diferentes cordones: en el primero, casi el 60% de la población está afiliada a una obra social y otro 12% a planes privados, en tanto en esta zona se registra una mayor presencia de trabajadores y empleados con relaciones laborales formales y un mayor volumen de empleadores, y de trabajadores por cuenta propia con actividades económicas registradas.
Con respecto al agua de la red pública que se distribuye por cañería dentro de la vivienda, en La Matanza, un gran número (65%) de los hogares tiene acceso a condiciones seguras, pero solo el 20,4% se encuentra en una situación aceptable ya que tienen distribución interna del agua por cañería (ya sea de red o de bomba a motor), y el 13,8% combina distintas situaciones de privación de acceso al servicio: no tienen cañería de distribución del agua dentro de la vivienda, obtienen el agua fuera de la vivienda o del terreno, no poseen bomba a motor, etc.; cualquiera de estas circunstancias, por sí solas, afectan la calidad del agua tanto por la fuente de provisión como por las posibilidades de contaminación en el acarreo, situación que se deteriora a medida que se pasa del primer al tercer cordón (PNUD, 2009).
Los datos sobre saneamiento reflejan algo similar: se considera que un servicio de saneamiento es adecuado cuando el hogar cuenta con inodoro con botón o cadena con descarga de agua a red pública de cloacas. En La Matanza, menos de la mitad de los hogares tienen acceso a un servicio óptimo (44,7%); casi el 30% de los hogares posee descarga a cámara séptica y pozo ciego, y el 25% tiene servicios de alta precariedad. Las diferencias territoriales son muy marcadas también en este indicador: la situación más desfavorable se registra en el tercer cordón, donde más de la mitad de los hogares tiene graves problemas de acceso a los servicios de saneamiento.
Antecedentes
La Matanza es parte del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), que está integrada por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Capital Federal) más los 25 partidos de la Provincia de Buenos Aires que la rodean. En este sentido, es dable destacar que tradicionalmente el AMBA estaba conformada por 19 partidos, muchos de los cuales han sufrido procesos de división territorial, tales como General Sarmiento (en José C. Paz, Malvinas Argentinas y San Miguel); Esteban Echeverría (en Ezeiza y Esteban Echeverría); Morón (en Ituzaingó, Hurlingham y Morón) y la creación de Presidente Perón.
Ahora bien, el proyecto de división que fue presentado los diputados provinciales Liliana Miguel y Jorge Mesías en el año 2000, proponía la división del municipio en cuatro y logró dictámentes favorables de comisiones (las de Asuntos Municipales y del Conurbano de la Cámara de Diputados en el mes de julio de ese año), nunca llegó a ser aprobado por ambas cámaras del poder legislativo provincial.
Argumentaban los firmantes del proyecto que la creación de las nuevas comunas permitiría corregir el déficit de representación política, además de mejorar la distribución del presupuesto y de hacer más eficiente el cobro de tasas e impuestos.
Por su parte, las voces en contra aducían que, de resultar la división política prevista se acentuaría la segregación socioeconómica local, con zonas de muy alto nivel como es la zona de Ramos Mejía o San Justo contrastando con zonas como Rafael Castillo, Gregorio de Laferrere y otras, situación que ya se repite en otros partidos, como es el caso del ex municipio de General Sarmiento.
Habiendo avanzado el proyecto, como se dijo, diputados provinciales de la entonces Alianza y parte del Partido Justicialista, habían cerrado un acuerdo legislativo para dividir el distrito a partir de 2003, con la bendición del gobernador Carlos Ruckauf. El entonces intendente de La Matanza, Alberto Ballestrini (PJ), solicitó al gobernador que vetara el proyecto, calificándolo como un acuerdo oportunista en el marco electoral, y aduciendo que el propio gobernador Ruckauf había garantizado que sólo aprobaría la partición de La Matanza si se instrumentaba una consulta popular.
Entre tanto, se registraban otros proyectos: en 2005, la entonces diputada radical Sandra Rioboó presentó un proyecto muy similar, que si bien obtuvo dictamen favorable de la Comisión de Asuntos Municipales, el texto nunca fue tratado en la Legislatura.
Tras la autonomía de Lezama (diciembre de 2009), en 2010, el Diputado por la Coalición Cívica Walter Martello giró su proyecto de divisió de La Matanza a la Comisión de Asuntos Municipales de la Cámara baja, argumentando que el mismo buscaba, entre otras cosas, reducir el territorio para gobernar de forma más directa y llegar a zonas que habían quedado aisladas por malas gestiones en los anteriores 20 años. La Coalición Cívica mantenía la idea de la propuesta de división en cuatro municipios, cada uno de los cuales tendría unos 500 mil habitantes aproximadamente. Así, el proyecto de Martello era casi una reproducción del de Rioboó y dividía a La Matanza en: el municipio de Tapiales (localidades de Lomas del Mirador, Lomas del Millón, La Tablada, Ciudad Evita, Aldo Bonzi, Villa Madero y Villa Celina); el municipio de La Matanza (San Justo, Ramos Mejía y Villa Luzuriaga); el municipio de Gregorio de Laferrere (Isidro Casanova, Rafael Castillo y Laferrere); y el municipio Juan Manuel de Rosas (González Catán, Virrey del Pino y 20 de junio).
Se argumentaba entonces que los indicadores demográficos, económicos y de gestión darían viabilidad para la creación de estos municipios, con lo cual ya no habría explicación política para que el proyecto no se considerara, “más allá de la arbitrariedad de los caciques del Conurbano para impedir la división”, según declaraciones del propio Martello.
Sobre la división del Partido
Proyecto
En 2013, el Frente Progresista, con Margarita Stolbizer a la cabeza, reactivó y presentó el proyecto de autoría de Liliana Miguel, junto al presidente del bloque de diputados provinciales, Marcelo Díaz, el diputado nacional Gerardo Milman y el candidato a diputado Jorge Ceballos. En 2016 se reinstala el debate en similares términos sobre La Matanza, llamada “el bastión del peronismo”, fuente de la que mana la principal resistencia. Tras el resultado de las últimas elecciones (2015), con la gestión actual en manos del Frente Cambiemos, se ha retomado la discusión que abarca a dirigentes de los partidos GEN, UCR, PS y PRO. El Frente Renovador, por su parte, si bien apoya el proyecto, impone ciertos cuestionamientos sobre el objetivo de la división; es decir, estima necesaria aclarar si es meramente por el bien social de la población o si está impulsado por intereses políticos, cuestionamiento que también signó históricamente el debate.
Es desde el núcleo del partido GEN que lidera Margarita Stolbizer nuevamente que surge la iniciativa a través del diputado provincial Marcelo Díaz, desde el Frente Progresista Cívico y Social.
La propuesta promueve la creación de cuatro nuevos partidos dentro de la superficie que abarca el actual distrito de La Matanza; la iniciativa propone que se discuta este año en los recintos legislativos y que el próximo año salga la ley para que las elecciones de 2019 se efectúen con la nueva configuración.
Dicho proyecto propone la siguiente división del distrito en cuatro Municipios: Los Tapiales (conformado por las localidades de Lomas del Mirador, La Tablada, Ciudad Evita, Aldo Bonzi y Villa Madero); Gregorio de Laferrere (con las localidades de Isidro Casanova, Rafael Castillo y Laferrere); Juan Manuel de Rosas (incluye las localidades de González Catán, Virrey del Pino y 20 de Junio); y La Matanza (con las localidades de San Justo, Ramos Mejía y Villa Luzuriaga).
El objeto del proyecto radica en mejorar la calidad en las prestaciones de los servicios públicos esenciales y un nivel de equipamiento comunitario más elevado, además de una administración de mayor transparencia.
Se destaca en esta perspectiva que la moderna organización del régimen municipal se orienta hacia la existencia de distritos de reducida superficie territorial y con bajo índice de población, con el fin de llevar adelante políticas eficientes y transparentes en cuanto a la prestación de servicios públicos, como así también a mejorar la calidad de las instituciones, posibilitando a la sociedad un adecuado control de la gestión realizada por aquellos ciudadanos que tienen la responsabilidad de administrar los intereses de la comunidad. La necesidad, cita el proyecto, surge del reclamo de los habitantes de las localidades ubicadas en los lugares más distantes del actual partido, que se encuentran en desigualdad de condiciones respecto de aquellos que habitan en la ciudad cabecera del distrito, que gozan de una mejor calidad en las prestaciones de los servicios públicos esenciales y un nivel de equipamiento comunitario más elevado.
En sus fundamentos, el proyecto retoma anteriores argumentaciones y las subraya; se entiende en ellos que la moderna organización del régimen municipal se orienta hacia la existencia de distritos de reducida superficie territorial y con bajo índice de población, con el fin de llevar adelante políticas eficientes y transparentes en cuanto a la prestación de servicios públicos, como así también a mejorar la calidad de las instituciones, posibilitando a la sociedad un adecuado control de la gestión realizada por aquellos ciudadanos que tienen la responsabilidad de administrar los intereses de la comunidad.
La necesidad de descentralizar se sustenta en estos criterios y aparece aquí en debate el más actual concepto de gobierno de cercanía, en la noción de comunas, como una forma de mejorar la gestión con el vecino, en especial en cuanto a generar beneficios respecto del acceso a servicios básicos de calidad.
Aun así, las resistencias a la división continúan siendo marcadas. Por una parte, se esgrimen argumentos relacionados con la identidad de los matanceros y la consiguiente lucha por una Matanza “unida y no partida”. Por otra parte, se señala que los planes de segmentar el Partido han sido numerosos a lo largo de la historia y nunca han llegado a implementarse, en virtud de que, como indica la actual intendencia (a cargo del Frente para la Victoria), pensar en dividir administrativamente el distrito creando más administraciones de gobierno implica tener presupuestos licuados, lo cual no asegura la estructura económica que garantice el desarrollo y la calidad de vida de los habitantes, dado el potencial y el nivel de actividad económica, industrial y comercial de La Matanza.
La propuesta sustentada por el ex intendente, Fernando Espinoza y continuada por la actual intendencia, es descentralizar la administración en siete regiones, de las cuales se fundaron y funcionan dos: una de ellas en la localidad de Ramos Mejía y la descentralizada Sur de González Catán. Desde esta perspectiva, no es preciso dividir el Partido, sino profundizar modalidades de participación ciudadana, como el presupuesto participativo y los consejos consultivos (tanto en la figura del Consejo Consultivo Local -CCL- o el Consejo Consultivo Joven -CCJ), que junto a las instituciones barriales articulan los mecanismos de participación ciudadana para crear proyectos en común.
Si el municipio es una manifestación del Estado, sus fines no pueden ser diferentes a los fines propios del Estado, es decir, el bien común de la comunidad local. Un municipio como La Matanza, con una superficie territorial tan extensa y con una muy elevada densidad de población, no puede cumplir en forma adecuada con sus fines propios. Es pues, una clara necesidad revertir esta situación, creando nuevos distritos más pequeños y por ende con menor población, a fin de mejorar sustancialmente la cobertura de las necesidades y servicios básicos que actualmente resultan insuficientes.
Necesidad
Ahora bien, la descentralización es un proceso político-administrativo que apunta a la revalorización de los poderes locales, con la conciencia de la necesidad de su reestructuración para que puedan asumir con eficiencia las competencias y recursos necesarios y la potenciación del autogobierno y de la participación se han convertido hoy en objetivos intelectuales y en prácticas políticas características de las democracias modernas (Soria, 2005).
Los múltiples factores mencionados respecto del Municipio de La Matanza apuntalan en particular la necesidad de resolver problemática del acceso a los recursos para todo el distrito. El proyecto citado marca los puntos que hacen a la necesidad: por un lado, es preciso llevar adelante políticas públicas más efectivas y eficaces en pos del mejor desarrollo económico y social del distrito; por otro, fortalecer la presencia del Estado local en las problemáticas territoriales de las distintas localidades, reduciendo la proporción que hoy existe entre cantidad de habitantes por concejal. En ese sentido, es preciso mejorar la capacidad de recaudación del Estado local y ampliar los recursos que cada uno de los distritos recibe en concepto de coparticipación provincial. No menor es el abordaje de la inseguridad, que exige mayor eficacia y efectividad de los gobiernos locales.
Viabilidad
Como se dijo, la problemática del ordenamiento territorial está asociada a las limitaciones en recursos disponibles para satisfacer las crecientes necesidades sociales, culturales, económicas y ambientales de la comunidad, en un contexto que exige propiciar un desarrollo sostenible; por lo tanto, los ejes en que debe hacer foco una propuesta de ordenamiento territorial son múltiples e incluyen: la distribución espacial de las inversiones, el cambio de uso de la tierra, el desarrollo del sistema de asentamientos humanos, la interpretación e integración de las políticas sectoriales, la búsqueda del equilibrio en el desarrollo, la elevación de la calidad de vida de la población, el uso racional de los recursos naturales y el mejoramiento de la calidad del medio ambiente, la eliminación de las desproporciones territoriales, la contribución a la disminución de la pobreza, muchas veces recuperando situaciones no acertadas en el proceso de asimilación del espacio y la explotación de los recursos naturales (Rodríguez Otero, 2009).
En términos concretos, la viabilidad del proyecto de división de La Matanza se sostiene en lo posible: es posible facilitar el acceso de toda la población a los servicios públicos como agua, luz, cloacas, recolección de residuos, como también garantizar la cobertura sanitaria y educativa de los habitantes de cada distrito; es posible mejorar la calidad del transporte urbano inter e intradistrital, aumentando la cantidad de terminales, las frecuencias y ampliando recorridos, garantizando el cuidado y preservación del medio ambiente; es posible también promover el acceso a la justicia por parte de la ciudadanía, llevando a los nuevos distritos los entes judiciales nacionales y provinciales, como también promover la creación de juzgados de faltas locales.
Ahora bien, en términos de viabilidad, es preciso considerar las ventajas y desventajas de una división territorial como la propuesta, y poner en debate los criterios para efectuar ciertas demarcaciones territoriales, así como la pertinencia socioeconómica y político-administrativa de la división.
Aquí, como en cualquier debate en torno del ordenamiento territorial, el principio de la autonomía de las entidades territoriales cobra importancia: en la medida en que se reconozca autonomía a los entes territoriales, mayor será la participación ciudadana y la gobernabilidad, en tanto ordenar el territorio implica organizar del espacio para la distribución de poderes entre el estado y las distintas colectividades territoriales. Cuando se reconoce que el gobierno central no puede responder prontamente a las necesidades de la población y que no puede adaptarse a las distintas preferencias de cada una de las localidades, y se otorga entonces la autonomía necesaria para que las entidades territoriales dirijan su propio destino, tomando sus propias decisiones y eligiendo a sus propias autoridades, se generan mayores espacios participativos y se aumenta la gobernabilidad democrática, y el ciudadano se vincula más activamente a las decisiones públicas por la inmediatez de su relación con el gobernante (Álvarez Calle y Frigeri, 2002). Con todo, no es suficiente establecer una división con criterios racionales y bien fundados desde el punto de vista técnico; es necesario que la población se apropie de la reforma, lo cual remite a cuestiones de identidad social y pertenencia territorial.
Por otro lado, si el ordenamiento territorial se concibe como un instrumento facilitador del desarrollo económico ante la desigualdad en el acceso a recursos, debe propender por la generación de equidad. Un adecuado ordenamiento territorial se convierte en un factor de desarrollo local, de competitividad y de mejoramiento de los ingresos y por lo tanto de las condiciones de vida de la población. Es preciso, pues, revisar los potenciales conflictos de la división de un municipio: por un lado, se puede hablar de una mayor burocratización en el sentido de que el proceso de instalación y puesta en funcionamiento de las nuevas divisiones puede demorarse en el tiempo; también se habla de un riesgo de potenciación del clientelismo, en el caso de que las propuestas provengan de un solo sector político (Observatorio Político Dominicano, 2014).
Reflexiones Finales
El Municipio de La Matanza se presenta como un escenario complejo, no solo en términos socioeconómicos, sino en las argumentaciones que acompañan los proyectos de división territorial y las que los rechazan.
Es dable sostener que cualquier propuesta de división requiere una planeación orientada a al desarrollo integral del territorio y su población. En tal sentido, la planeación y ordenamiento del territorio exigen estudiar el resultado histórico de la ocupación y transformación del territorio, explicando cómo se han utilizado los recursos y ocupado el espacio geográfico a través del tiempo, para indicar cómo se debe orientar y organizar el desarrollo de los aspectos administrativo, jurídico, ambiental, social, económico y lo estrictamente funcional.
La planeación y ordenamiento territorial buscan que el proceso de desarrollo esté basado en una serie de principios (Convenio IGAC-Proyecto CHECUA, 1998), entre los cuales se destacan el principio participativo, según el cual los grupos y actores sociales deben intervenir durante la formulación y gestión del proyecto, en la concertación del futuro de sus intereses propios y colectivos y en el seguimiento y evaluación del mismo. Según el principio competitivo, luego, los mejores resultados serán los que garanticen más y mejores bienes y servicios, con los menores recursos. En cuanto al principio equitativo, remite a la igualdad de oportunidades para jóvenes, adultos y ancianos, mujeres y hombres de todos los grupos sociales y sectores del territorio. El principio de sostenibilidad orienta el uso racional de los recursos naturales y el medio ambiente (equilibrio entre lo productivo y el medio ambiente), apuntando a la satisfacción de las necesidades del presente sin comprometer los recursos para las futuras generaciones.
Por otra parte, es necesario considerar que los reclamos de división territorial condensan tanto argumentos estructurales y territoriales como argumentos políticos, que no son excluyentes, sino que coexisten, y pueden verse marcados objetivamente por la alternancia en el gobierno municipal o la solidez del control de un partido sobre el mismo, la preponderancia partidaria (es decir, la coincidencia o no del signo político con el de la gobernación y el poder legislativo provincial), la cantidad de actores partidarios y su representatividad, la presencia de partidos vecinales relevantes, entre otros.
Así, la articulación en el municipio de la participación comunitaria en la implementación de programas y proyectos de desarrollo local favorecen la eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad de los mismos, dotándolos de mayor legitimidad y por lo tanto de menor oposición, reforzando y garantizando los derechos republicanos (Quesada Aramburú y Chena, 2004).
El Plan Estratégico de La Matanza, como Programa de Descentralización Municipal, puso de relieve obstáculos y elementos facilitadores, en un proceso de construcción de la política pública desde la óptica y visión de la planificación estratégica. Con dicho plan, el municipio buscaba potenciar su capacidad, ampliando su carácter de prestador y sostenedor de los servicios sociales, de infraestructura y control de actividades.
Además, a través del PELM, se proponía coordinar, promover y orientar las acciones públicas y privadas que actúan en su territorio, buscando impulsar el desarrollo y la erradicación de los factores que generan las condiciones descriptas anteriormente y mejorando las condiciones de vida de sus habitantes (Magario, 2005). El Plan presentaba como objetivos centrales el de dinamizar la estructura del Estado Municipal y avanzar hacia un administración moderna y eficiente, que resolviera más rápidamente las demandas de la comunidad integrando, a su vez, a ésta a espacios de concertación y diálogo con el gobierno municipal a través de la participación; modernizar la infraestructura pública y ampliar red de prestación de servicios básicos y de comunicaciones del Distrito; fortalecer el perfil productivo industrial del Distrito en el marco de una política de protección ambiental y promover la inserción regional, nacional y continental de nuestro distrito, acorde a su historia, ubicación, geografía y potencialidades; impulsar la promoción de políticas educativas, sanitarias y socioculturales con el acompañamiento de dotación de infraestructura y servicios básicos con el fin de responder a la atención de las necesidades de educación, salud, seguridad y desarrollo social de la población del Distrito.
Sin embargo, la necesidad persiste. Una de las consecuencias de estas medidas es una expansión del Estado local y por ende un rol más fuerte de la sociedad civil en la decisión, gestión o control, si bien es cierto que es necesario establecer los puntos específicos de los dos niveles de descentralización, como proceso de transferencia de poder. Estos niveles se relacionan con la transferencia de poder político, (descentralización política) y la transferencia de responsabilidades y funciones de administración (descentralización administrativa). Por supuesto que para distinguir la primera de la segunda el ente descentralizado debe tener capacidades legislativas delegadas expresamente que le permitan ejecutar las políticas de gobierno. Esta delegación puede poseer cierta complejidad, pero no constituye un criterio de inviabilidad.
En la actualidad resulta necesario un enfoque integral y planificado de ordenamiento territorial en tanto la sociedad moderna tiende a situaciones que requieren de forma recurrente la prevención de los problemas generados por los desequilibrios territoriales, la ocupación y uso desordenado del territorio y los problemas que originan el espontáneo crecimiento económico (Rodríguez Otero, 2009). En los casos como el de La Matanza, las desigualdades que surgen de la estructura rural-urbana son un reflejo de los procesos históricos de apropiación y uso de un espacio en perjuicio de otros espacios. Esta situación exige una resolución que sea promoviendo por criterios de sustentabilidad territorial y equidad social en provecho de toda la comunidad.
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